“小产权房”作为一种尚不规范的房产形态，已经大量存在于我们生活的周边。而房产权的不明，说到底仍是土地产权的不明。
本刊试图探究“小产权房”从土地到房产的整个产业链条，探寻“小产权房”给房地产市场带来的利益重构。相信面对这样一种畸形的房产权，需要我们给予更大的努力和谅解于其中，不论是法律制度、政府行为还是市场本身。
北京叫停小产权房始末
正是此番青龙头村别墅的被拆除，掀开了北京市今年处理小产权房的序幕
★ 本刊记者/谢良兵 刘彦
“什么都没了。”7月6日中午，60多岁的北京市房山区青龙湖镇青龙头村民刘志坐在一片树林里，指着树林前方一大片仍有拆除痕迹的空地，对本刊记者说。
3月27日，北京市委、市政府“拆除和没收青龙头村的违规别墅”这一纸决定，使刘志在有生之年住进别墅的梦想，与村中的85栋别墅一道化为齑粉。
多赢的合作
青龙头村“千湖庭院”别墅项目是北京市近年来拆除违规建房的第一例。
青龙头村毗邻房山区青龙湖镇青龙湖水库，经济条件较差，村民每人均地半亩，地里庄稼仅可果腹，年均净收入不到1000元。全村没有一条水泥路，房子散布在村北斜坡上。多数村民靠在外打工生存。除了种植业，青龙头最大的“资源”就是紧邻景点的青龙湖。
如何发展这个只有66户的贫困村经济，不仅是村里人的想法，也是青龙湖镇管理者的心病。直到2005年之前，村里人和镇政府都没看出这个青龙湖水库能给村子带来什么好处。
转机来自2005年。
因为紧邻水面面积达6000亩的青龙湖公园和北京拓展训练学校，青龙头村被一个偶然到此的房地产商留意——近年北京市房价飙升，地价也越来越拍出天价；但是大量的普通收入居民急需住房，这为北京周边的房地产开发提供了广阔市场。一方面，许多房地产商逐渐承受不起城市土地转让的高成本，另一方面，也开始瞩目一些北京郊区自然条件好、风景优美的自然村落。
对于房地产商来说，这些村落的土地不需要像取得城市建设土地那样，付出太多的土地出让金和各类税费，一则可以省去直接成本，二则，与尚未意识到土地资源稀缺性的淳朴农民谈判，也相应省去了不少灰色成本。
对于当地的农民来说，农村房产的开发又将带给村子直接的面貌改变和其他收益，这项生意显然一举两得。
2005年秋，北京金地雅房地产开发公司正以如此身份在青龙头村登场。
2005年10月28日，青龙头村民委员会与北京金地雅房地产开发公司签署了《青龙头村旧村改造实施方案》。根据这份方案，村子将和房地产开发商合作共同开发村子的土地。
按照这份由村委会、村经济联合社与北京金地雅房地产开发公司合作的方案，青龙头村将投入村子惟一的资源：344亩土地，全部用于开发房地产。其中，304亩地用于商品房开发建设60000平方米的商品别墅项目，其余的40亩土地，开发商将用于为村民建设住宅别墅和经营别墅各8000平方米。
别墅的用途，既可以出售，也可以向游客出租。青龙头村将走一条旅游经济和生态农业的道路。
就在双方合作刚刚开始之际，2006年2月，新华社受权播发《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》。
2006年2月，新农村建设文件发布之际，旧村改造方案经全体村民大会表决同意。“青龙头村新农村办公室”随即成立。在村中人看来，新农村建设的主体，当然是农民自己。农民有权力利用手中惟一的资源，按照文件中的“民主商议、量力而行”精神，过上自己想要的生活。
这份方案的交易对这个村的村民来说是正当其时。
根据青龙头村旧村改造协议，开发商为村民支付的总成本为4500万元。若以楼面地价为单位，60000平方米商品房的平均地价仅为750元/平方米，建成后的别墅售价预计在3500元/平方米左右，开发商在这一项目上可获利1500万元，收益颇丰。而村民出让土地的回报，是每人可得到回迁房和经营性用房各40平方米。
其中，回迁房售价1200元/平方米，村民的旧房还可作价充抵房款。
刘志说，回迁房的面积可以选择，可多可少。经营性用房则可要也可不要，如果不要，村“新农村办公室”还将以每平方米2000元的价格回购。
一家五口的村民魏凤生，在这次合作中，就将购置160平方米的别墅。由于旧房拆迁作价，再加上5万元的搬家费，基本上与购房款持平。此外，魏凤生一家还得到了200平方米经营性用房回购后的40万元。
也就是说，全家以原有的每人半亩土地和旧房为价，将得到住上别墅的收益和一次性约40万元的净收益。
除此之外，全村约180名村民，还能获得开发商提供承诺的80万医疗和养老保险金，和每位村民1万元的装修款。
一些农户还将分配到生态农业大棚。
与此同时，开发商承诺：为村中修建一条公路、建设医疗室、物业、村委会等公建住房。
除此之外，村里还将拥有经营性别墅项目10%的经营股份，并将分享开发商商品房销售总金额2%的提成，用于村民新住宅基础设施的维护。
对2005年人均年收入不足5000元的青龙头村来说，能得到这些收益，很多村民很高兴，以为从此可以迈入小康生活。
对于北京金地雅房地产开发有限公司来说，这份方案的获利也颇为不菲：除了开发商将为村民建设40亩土地的住宅别墅之外，青龙头村剩余的304亩地将全部纳入开发规划：其中，商品性(出售别墅6000平方米)和经营性(出租)别墅8000平方米。
别墅项目叫做“千湖庭院”，定位为“旅游、度假、休闲”产品。项目一期计划2006年年底入住，二期2007年5月入住。
“青龙湖畔，善水养生”的巨幅广告牌就此在青龙湖畔矗立起来。
叫停小产权
2006年5月，北京市规划委员会借助卫星发现，青龙头村正在修建别墅。随后，青龙头村便收到了关于停工的警告，但是别墅修建并没有停。截至拆除前的3月份，别墅已经建了144栋。
2007年3月中旬，北京房山区宣传部组织的宣传队进入村中，希望大家不要干扰政府的强制拆除。
北京市委宣传部向本刊记者提供的新闻稿显示，对开工建设的144栋违法别墅，“拆除85栋，没收59栋，责令退还建设别墅区范围内非法占用的集体土地4.7亩，并对建设、施工单位及其负责人进行了罚款。”
新闻稿称，该项目“由房山区青龙头村村民委员会、经济联合社与北京金地雅房地产开发有限公司合作，在未办理任何立项、规划、用地、建设审批手续的情况下，开工建设144栋各类建筑物。”
本刊发现，被拆除的85栋别墅确实位于青龙湖(水库)大坝的泄洪区，而“没收”的59栋别墅，则是为村民改造提供的别墅住房，属于村宅基地建设。
至于“责令退还“的4.7亩土地，来自临村崇各庄村——由于别墅区规划有一部分跨越了与青龙头村相邻的崇各庄村，青龙头村为此用耕地换取了这部分规划内的崇各庄村的坡地，大概有4.7亩，并予以地上种植物补助。
北京市国土局一位官员对本刊记者称，下一步政府将继续加大对别墅违法占地的查处力度。“类似千湖庭院这样的乡产权别墅的存在，和当地政府的利益有关。”这位官员说。
小产权的地盘有多大
此番青龙头村别墅的被拆除，掀开了北京市今年处理小产权房的序幕。
3月12日，北京市建委发布了乡产权别墅购买的风险警示。
6月18日，建设部发布了《关于购买新建商品房的风险提示》，明确表示“城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋”，剑指小产权房。
6月22日，国务院召开电视电话会议，部署开展第二次全国土地调查。这被业内称为全面清查小产权房的政策指引。“必须把农村建设用地尤其是农村宅基地现状搞清楚。”电话会议上，国土资源部一位负责人指出。
电话会议结束的第三天，北京市率先在全国开始“征讨”小产权房。该市国土资源局局长安家盛在一次活动中表示，北京已经部署开展在全市范围内调查“乡产权”“小产权”等违规土地开发建设，违规开发建设的要停工停售。
该局表示，一些打着新农村建设或新村建设名义的房地产开发项目，多属违规开发建设。
它们对外销售则打着“乡产权”“小产权”的幌子。“这是违法违规的行为，而购买者也得不到法律保护。”安家盛说。
7月12日，国土资源部地籍司一位工作人员在电话中对本刊表示，在第二次全国土地调查中，将全面查清农村集体土地所有权、农村集体土地建设用地使用权和国有土地使用权权属状况。“小产权房也是调查对象。”
6月28日，郑州市政府发布了《关于依法处理利用集体土地从事违法建设的通告》。《通告》催促各类利用集体土地从事违法建设行为的单位及个人尽快“自首”，于7月10日前自行向各区人民政府及国土资源部门报告并接受处理。
7月1日，西安市建委、市规划局、市国土资源局、市房管局发布联合通告，对占用集体土地从事房地产开发的典型违法建设项目——“学府新苑”的建设、监理、设计单位依法进行严厉处罚。开启全市“小产权房”专项治理活动的序幕。
据新华社报道，迫于压力，河北省石家庄市将自去年10月开始实施的“小产权房”办证试点工作暂停，并且向公众重申，集体土地上建起的“小产权房”，只能在村民内部流通，不能上市交易。
据中大恒基春节后出具的一份统计报告显示，目前北京400余个在售楼盘中，小产权楼盘约占市场总量的18%。也就是说，北京约有小产权楼盘72个。★
小产权房暗战土地收益
在房市中，小产权房如同一条鲶鱼，引发了市场的震荡。而它所带来的土地收益分配重构，是它命运多舛的根源
★ 本刊记者／刘彦 谢良兵
“要买85万的二层小楼或者三合院要趁早，看房的人太多了。”
当记者来到北京市昌平区崔村镇香堂村时，这里的一位售楼小姐用不太热情的口吻介绍说。在她的嘴里，即使来者是村里的最高长官——村支书张文山，要买这房子也绝不打折。
香堂村自1998年以后，有许多北京名流陆续涌入，甚至有一些还是演艺界明星、艺术家。在这里，卖房最火的时候，一天能卖出十几套，甚至曾经创下一个月内售出100多套的纪录。
热销的原因并不难理解——这里的房价只有周围同类地段正常房价的三分之一甚至四分之一。香堂村出售的就是所谓“小产权房”。在这里购房的业主，也只能拿到一份“乡产权”的产权证。
像香堂村这样大肆销售“小产权房”的，在北京绝非少数，房山、通州、密云、顺义等京郊区县，皆有小产权房的踪迹。
事实上，在北京迅速扩张其城市化半径的早期，“小产权房”就已经现身其中了。
小产权房的渐进
早在1994年，香堂村就已经开始出售200平方米大小的村建别墅，售价为5万元一套，2003年时售价是27万元。而如今，这里一套别墅的售价已经暴涨至85万元，尽管如此，仍较周边的大产权房有鲜明的价格优势。
13年间，香堂村陆续开发了10个这样对外销售的小区，几乎与北京市内房价上涨保持着同步，小区的建设从早期零散的满足少数人对此地自然环境、山水风 的个性需求，转型为成熟的商品住宅的开发建设。
像香堂村这样，在荒地上建造的对外出售的小产权房，是北京小产权房最为多见的形态。这一类小产权房的出现，可谓村集体在土地增值开发上自利意识的萌芽。
在村集体自主开发之外，引入外力直接开发农村集体土地的小产权房案例也开始出现。
1998年，北京市国林科农有限公司租用了昌平区北七家镇东三旗村的农民土地，换得该土地50年的使用权。随后国林科农在这片租用的土地上开发建设了王府家庭农场别墅区。
开发之初，一套占地1亩左右、住宅建筑面积约300平方米的两层别墅小院，价格在30万元左右。而如今，这里的二手房交易价格已经达到150万元一套。但可以参照的是，在北京著名的“玫瑰园”小区，这样建筑面积的别墅，价格应高达1000万元。
2001年，王府家庭农场二期因“土地占用耕地”而被违法公示，建筑面积约3万平方米的174栋别墅二期工程被当即拆除。但项目一期的住户被默许继续在这里居住。王府家族农场的物业管理人员还明确告诉记者，他们可以替有购房意向者在小区内寻找二手房源，只不过使用期限只剩下41年(使用期限从1998年起算，已经过去了9年)。
大约在这个时候，北京小产权房的二手交易市场渐成规模。
伴随着北京城市化进程的加速，大小产权房混合开发的情形也在北京出现。这一次参与开发的主体也更为特殊。
2005年，兰玉明当时还是北京市海淀区四季青乡大清村的村民，他原来居住的村落土地被国家征用开发，开发商是永泰房地产。在这块土地上兴建的“郦城长清园”，成了兰玉明新的居所。但与其他业主不同的是，兰玉明所持有的房屋产权证并非国家颁发的产权证，而都是由四季青乡颁发的。根据记者的调查，类似兰玉明这样的回迁户在“郦城”有2000多户，分住在12栋楼，所持的均为乡颁产权证。
造成如此情形的原因很简单，“郦城”建设开发用地并非全部经过国家征用转性，因此才会诞生这样同一片土地、同一个开发商、同一个房地产项目，却持有不同产权证明的怪现象。
开发成本解析
显然，仅仅一纸文书，并不会改变从获得土地、平整土地开始这一栋栋大楼的开发成本，巨大的价格差异，也绝不仅仅只是对于产权的认定。
在小产权房出现之前，城市房地产土地开发如果用的是原农村集体土地，须经如下手续：首先，该地必须符合该市的土地利用规划，并先由国家征收，转为国有土地，再由国家出让给开发商，开发商开发建设后再出售给购房人。
现有建设用地的审批权属于市、县人民政府，土地收益也属于市、县人民政府。
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，城镇商品房预售，应当符合下列条件：(一)已交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书；(二)持有建设工程规划许可证；(三)按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的百分之二十五以上，并已经确定施工进度和竣工交付日期;(四)向县级以上人民政府房产管理部门办理预售登记，取得商品房预售许可证明。
四个必须符合的条件，事实上就成为房地产开发的四个主要阶段。而与这四项规定所相关的是各类税费与土地出让金的开发开支。
在房地产批租与开发阶段，税费包括土地出让金、土地使用税(费)、土地开发费、市政配套设施费、契税等;在报建阶段，税费包括建设工程许可费、建设工程备案费、施工许可报建费(包括安检费、质检费、试桩费、造价审核费、墙体基金、水泥基金等)；建设阶段的税费包括营业税、城市建设维护税及教育费附加、印花税、质检费和工程管理费等；在房地产流通阶段，税费负担主要有营业税、城市建设维护税及教育费附加、转移登记费、印花税、土地增值税、契税、企业所得税、个人所得税等。在房地产保有阶段，税费负担主要包括城镇土地使用税、房产税。其中，共计税12种、费和基金500余项。
根据中国政法大学教授施正文的分析，在税费和出让金的总额中，税所占的比例仅是7%左右，93%是费和出让金。
北京一位房地产商告诉记者，税费成本经过几轮紧缩的宏观调控政策，比重不断上升，在他开发的楼盘中，最近的项目，税费和土地出让金的支出已经占到房价成本的61%。
而有学者调查认为，这一成本在房地产开发中大约会占到50%，也一定程度上印证了这一说法。
另据北京大学教授平新乔所带领的一个课题组调查结果，根据受访地区数据显示，2006年全国土地出让收入平均地价3800元/平方米，这比一年前的1800元/平方米猛增了111%。
反观小产权房的开发建设，税费负担的差别，是其较大产权房开发成本差异巨大的原因。
香堂村的小产权房均盖在村里的荒山废地上，不需要缴纳类似开发商为获取土地交给政府的土地使用权出让金(其中包括由政府出面征收农民集体土地支付的征地费用)，因而先省去了土地出让金一项；此外，由村集体牵头开发，也省去了开发商；而建筑商就是当地农民。如此一来，小产权房的开发就又省去了基础设施配套费等市政建设费用。
另外工程设计建设的投入、配套开发建设费用(如学校)、应缴纳的税款、营销费用等房地产商的成本费用也都大大节省。因而其开发成本，相比真正的商品房成本能低过1/3。这也是小产权房市场价格低廉的决定性因素。
土地财政之殇
对于开发商而言，小产权房的出现打破了旧有的游戏规则。而对于地方政府而言，自上世纪90年代以来，土地出让金和各种相关税费早已是他们财政收入的主力。小产权房的突然出现，使他们失去了获取这些收益的可能。
根据国研中心课题组公布的实地调研数据：在东部一些县市，除了难以准确统计的土地收费，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40%，而出让金净收入又占政府预算外收入的60%以上。
国务院发展研究中心2006年与世界银行就土地问题所做的调查也显示，在东部沿海省份，每个省的年均建设用地量都高达40万至50万亩，征用土地占建设用地的比重高的到90%以上，低的也到了75%。
从浙江省情况看，1999年至2002年全省批准建设用地总面积为172.58万亩(含耕地113.57万亩)，其中新征用农村集体土地154.69万亩(其中耕地约为70%左右)。
由此可见，国家征用农村集体所有土地，已经成为新增建设用地的常用形式。
而土地储备中心的出现，则加速了这一进程。
北京市在2002年1月31日提出了北京市建立土地收购储备制度的基本框架。包括成立土地储备中心、建立土地交易市场、制定土地供应计划和出让计划、明确土地储备范围和资金来源等。
土地储备制度实施之后，首先，在农地转为建设用地方面，必须由县级以上政府统一征用后，由土地部门统一出让，垄断了土地一级市场；另一方面，针对城市存量土地，利用率低或闲置土地，以及出让后两年未开发的土地，县级以上政府可以回收到土地储备库，由土地储备中心统一出让。自此，县级以上土地储备中心成为城市建设用地的惟一供应者。
政府收益的另外一大部分则来自“土地银行”所产生的贷款。据国务院发展研究中心研究员刘守英的调查，在浙江一些发达的市县，每年的基础设施投资上百亿元，甚至数百亿元。这些投资里面，属于财政预算内资金的，只占不到10%，土地出让金占20%～30%，另外的60%，甚至70%的资金则是依靠银行贷款。
各级土地储备中心，还有政府成立的一些公司，开发区的管委会，拿储备起来的土地作抵押，到银行贷款，起作用的主要是政府信用。
最终，农村集体土地成了政府土地储备中最大的金矿，也是地方政府财政的终极支柱。2002年以后，浙江某县收购的储备土地中存量土地只占12%，而新征的农村土地占88%。地方政府自导自演的土地财政，以攫取农村土地增值收益手段维持着。
房价激起的冲动
伴随着地方政府在土地财政的利益驱使下的经营土地、经营城市行动，城市房价却在节节高升。
首先是土地储备制度所带来的效果立竿见影。杭州市从1997年8月实行土地收购储备制度以后，商品房均价从2700元/平方米，增至2001年底的5000元/平方米。
2002年4月3日，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，规定自2002年7月1日起，土地出让必须招拍挂，原则为“最高应价者为竞得人”。这一制度成为推高房价的又一利器。如北京通州的一块地起始价为1.24亿元，但成交价高达4.08亿元，高出起拍价229%。
根据北京市个人集资建房倡导者于凌罡的统计，北京市地价占房价的比例，近年来上升很快。招拍挂以来，竞买溢价占政府土地出让金收入比例的63.04%。
在北京，2004年销售商品房2602万平米，销售均价为6178元/平米；2005年，北京销售商品房2217万平米，销售均价7534元/平米，涨幅21.95%；2006年，北京销售商品房2288万平米，销售均价8792元/平米，涨幅16.7%。
眼看着原属于自己的土地增值如此迅猛，农村集体土地上的所有权人们自然不会视若无睹。在大产权房体系下的收益分配链中被忽视的村集体和乡镇政府，组织起农村土地上的村民们抢先开发小产权房。
北京市我爱我家房地产经纪公司副总经理胡景晖在接受媒体采访时称，目前北京已售和在建的小产权房很快就会超过1000万平方米，而北京市经济适用房和限价房未来三年的目标才是两个1000万平方米。这一数据足见北京农村集体土地所有者，在留住自家土地增值收益上的冲动有多么的强烈。
在政府开发之前抢先开发，似乎成了让土地增值收益向下分配的惟一选择。
胡景晖也证实，的确是在2003年之后，小产权房的开发建设也开始变为当地村委会、乡政府的大规模开发行为，很多人开始购买小产权房，作为第一居所使用。
也正是在2003年前后，北京房价进入了历史上最为高涨的上升期。小产权房的迅猛增长，不可否认，正是基于房价上涨所带来的冲动。
利益重构尝试
把土地开发的收益尽量多地留在本村，是农村集体大力开发小产权房的经济诱因。因为小产权房的开发，直接改变了原有房地产开发过程中的土地增值收益分配。最主要的受益者从县市级政府和房地产商，变成了村集体、乡镇政府或农民。
北京市被叫停的青龙头村“千湖庭院”别墅项目，就是农民试图撇开地方政府，与开发商共同分享土地收益的标本。
建成后的别墅售价预计在3500元/平方米左右，而根据北京市国土资源局数据，与青龙头项目同处房山三级地价区的“福星家园”楼盘，售价在5000元／平方米上下。显然，除村民与开发商获利以外，购房者也能从中省出不少购房成本。
不可回避的事实是，青龙头村的小产权项目设计，彻底打破了既有的房地产开发利益分配格局。
根据国研中心课题组的调查，在目前“合法的”房地产开发过程中，土地增值部分的收益分配，只有20%到30%留在乡以下，其中，农民的补偿款仅占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20%到30%；开发商则拿走土地增值收益的大头，占40%到50%。
另据东北财经大学教授姜春海的研究，从2004年房地产销售收入来看，开发商所获利比例为20%～30%，甚至40%以上(当年获利2000多亿元，利润率为16%左右);政府占30%～40%(获利3000多亿元)，金融机构占5%～10%(利息收入1000多亿元)，建筑商10%～15%，5%～10%“非正常”流失。
然而计算青龙头村的规划方案，村民将获利4500万元、开发商获利1500万元、村集体获利公建住房与150万元的项目股权收益。
显然，在这个利益重构的分配格局中，房地产开发的最大获利者既不是地方政府，也不再是开发商，而是村民与村集体。
撇开了政府的收益分配，也就必定失去了当前政策的保障，这便是小产权房遭遇重重阻隔的利益现实。★
（第1页，共2页）
TAG: 经济金融
